党建引领基层治理

——“强化基层党组织政治功能与推进农村治理法治化”理论研讨会专家点评发言摘登

编者按  

近年来，浙江省宁波市按照“三严三实”的要求，坚持政治属性与服务功能相统一，加强农村基层党建工作，推进农村治理法治化，逐步探索形成了具有宁波特色的基层党建引领农村治理法治化之路。日前，由全国党建研究会、浙江省委组织部、中共宁波市委共同举办“强化基层党组织政治功能与推进农村治理法治化”理论研讨会，来自中央组织部、中央有关研究机构和新闻单位领导专家与会，分析点评宁波的实践经验，研讨推进农村治理法治化对策和路径。本报摘编其中的精彩观点，以飨读者。  

发挥好基层党组织的政治引领作用  

全国党建研究会会长虞云耀  

我国是农业大国，全面依法治国，离不开农村治理的法治化，农村法治建设水平的高低，直接影响整个国家法治建设的进程。加强农村社会治理、保持农村稳定，必须顺应时代潮流，用法治最大限度保障各方利益、凝聚各方共识、整合和调动各方资源。大力推进农村治理法治化，也是保障农民利益、解决“三农”问题、全面建成小康社会的必然选择。  

强化基层党组织政治功能，是确保农村法治建设正确方向的关键因素，要牢牢把握完善中国特色社会主义制度这个大方向，推动全面依法治国在农村落地生根。强化基层党组织政治功能，是破解农村法治建设各种难题的有力武器，要把强化农村基层党组织政治功能放在更加突出的位置，以更健全的网络、更有力的抓手、更管用的办法，使农村治理在法治轨道上更有实效。强化基层党组织政治功能，是推动提高广大农村干部群众法治意识和法治水平的强大力量。必须加强对基层党组织和党员干部的法治教育，形成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的观念和氛围。  

按照全面依法治国和全面从严治党的要求，加强和改进农村基层党组织建设。创新农村基层党组织设置方式，加大在农民合作社、农业企业、农业社会化服务组织及农民工聚居地建立党组织的力度；合理调整党组织设置，理顺党组织隶属关系，筑牢党推进农村法治建设的组织基础。加强农村党组织带头人和党员队伍建设，培养选配村党组织书记须把好政治关，把党性强、作风好放在首位；持续党员队伍优化结构、增强活力、严格管理，稳妥慎重地做好不合格党员处置，提高农村党员干部依法治理水平。积极稳妥推进党的建设制度改革，进一步明确村党组织和村委会的职责，规范村级重大事务决策和管理程序；进一步完善村级党内民主机制和村民自治机制。加大对农村法治建设的投入，不断改善农村法治建设物质基础，构建县、乡、村三级联动的法治网络，组建乡镇法律服务中心。正确处理基层党组织政治功能和服务功能的关系，善于通过强化基层党组织政治功能提升党组织服务水平，善于在做优服务中体现党的政治优势。  

在“四个全面”战略布局下推进农村治理法治化  

全国党建研究会特邀研究员、大连市政协副主席王乃波

“四个全面”战略布局只有落地生根，才能深入实行。宁波在市委文件中提到基层治理体系和治理能力现代化的问题，法治德治自治相统一的问题，基层协商民主的问题，基层党建规范化推动基层治理规范化问题以及八大基层治理体系目标的科学设计等等，都很好地体现了这一要求。  

基层治理法治化的生动实践。宁波在市级层面强化顶层设计，推动一中心四平台建设；在县乡层面扩大覆盖，完善区域化治理模式；在村级层面扩大村级监督效应。尤其在规范农村基层权力运行方面，通过限入、确权、参与、立规严格落实村级事务准入制度，建立村级组织小微权力清单，推进五议两公开工作法，制定村规民约，使法治德治自治三治模式付诸实践。  

党组织政治、服务功能与依法治理有机衔接的成功尝试。新时期巩固党的执政基础，不仅强调党组织的政治属性和服务功能有机统一，还强调与依法治理的有机衔接。宁波这方面的实践探索不少，如推进乡镇党代会年会制和党代表任期制、四张清单一张网向基层延伸；县级层面，北仑“区域党建规划”、奉化“双线管理体系”、镇海“底线规则四十条”、江北“三小三大治村”等做法，凸显了基层党组织引领农村依法治理的核心地位，提升了管理党员、服务基层的水平。  

基层农村要在党的领导下强化依法治理  

全国党建研究会特邀研究员、中央组织部党建读物出版社原总编辑张竹梧  

增强党的观念。农村领导干部要增强党建意识，树立和增强党的领导的观念、把支部建设好的观念。要在党的领导下加强村民委员会的建设，把党组织、村民委员会的关系搞得更融洽，共同发展农村的经济，共同治理农村。村民委员会要根据自己的职责发展经济、处理农村事务。  

树立法治意识。过去我们的农村不太讲法，法治观念也不太强，如今在全面推进依法治国的背景下，农村要对所有的党员、干部、村民进行法治教育，大家的法治观念增强了，村里的事就好办了。  

选好基层干部。建设好农村基层组织领导班子是关键，选好一把手又是重中之重。基层组织不建设好，党组织不建设好，领导班子成员不选好，一把手不选好，就不可能把农村工作抓好。  

抓好制度落实。建设社会主义新农村要从实际出发，关键是把工作落到实处。要关心老百姓的生产、生活，老百姓对党的建设、对基层组织的认同主要看实际效果。特别是中央精神确定之后，老百姓就会看本村、本地干部的作风和落实情况。制度能否执行好落实好，对新农村建设和治理十分重要。  

正确处理基层党建和农村依法治理的四大关系  

中国组织人事报总编辑徐月高  

中国农村正在经历着深刻的治道变革，法治是必由之路，也是必然选择。基层是一切工作的终端，基层治理法治化既有“城市篇”，也有“农村篇”。做好农村基层治理法治化这篇大文章，要正确处理好四大关系。  

正确处理加强党的领导与坚持村民自治的关系。推进农村治理法治化，要把依法执政与依法自治密切统一起来。宁波探索提出了“党建+治理”模式，“党建+”，强调坚持党的领导，“+治理”强调治理方式变革，两者体现了“不变”与“变”的统一。所谓“不变”，即无论时代背景如何变化，坚持党的领导不能变也不该变；所谓“变”，就是随着社会环境的变化，治理机制要与时俱进，应该变也可以变。  

正确处理加强政治引领与强化服务功能的关系。强化政治引领就要发挥基层党组织在农村治理法治化中的主导作用，按照法治标准选优配强培养基层执政骨干队伍，完善组织运行机制；强化服务功能就要形成以党组织为核心，全社会共同参与的服务格局。  

正确处理强化党组织核心地位与多元主体共治的关系。基层党组织是基层治理的领导核心，其他基层组织也是基层治理的重要组成部分。既要始终坚持党在农村治理中的领导核心地位，发挥基层党组织的领导核心作用，也要理顺基层党组织与基层自治组织、社会组织等的关系，不断完善基层治理组织体系。  

正确处理基层党建制度和基层治理制度的关系。制度“空白”和制度“空转”，治理就会落空，要适应基层治理法治化的要求，实现基层党建制度与基层治理制度的深度融合和对接。基层党建工作要在法治条件下开展，基层治理工作也需通过健全党建制度来推进，两者相得益彰，从而保证制度落地生根。  

切实履行党建领导责任  

中央组织部组织二局（基层办）副局长张金豹  

履行领导责任。抓党建不明确责任不行，不落实责任不行，不追究责任不行。宁波坚持“党建抓实了就是生产力，抓细了就是凝聚力，抓强了就是战斗力”的工作理念，切实履行党建领导责任，提出了基层党建“六强”。市委带头研究基层党建工作重大问题、重大决策、重大难点，全市各级党委齐抓共管，成为宁波基层党建工作的一条重要经验。  

坚持大抓基层。习近平总书记提出要树立大抓基层的鲜明导向，推动基层建设全面进步、全面过硬。宁波基层党建很好地贯彻了这个导向，各领域党建亮点纷呈、丰富多彩。农村党建搞得好，社区、非公企业、社会组织、事业单位的党建工作基础也很扎实。  

突出党建引领。宁波将基层党建工作和党员需求、群众关切、经济社会发展融为一体，不是为抓党建而抓党建，而是坚持围绕大局、服务中心。融入党员需求，党员愿意参加；融入群众关切，群众感到高兴；融入经济社会发展，为推动经济社会发展和推进基层治理法治化提供了有力保障。  

注重功能互补。基层党组织的政治功能与服务功能相辅相成、相得益彰。宁波坚持把强化党组织政治功能和提升服务功能有机结合，有效保障了农村党组织领导核心地位。既通过强化农村党组织政治功能，充分发挥了战斗堡垒作用；又通过服务基层、服务群众，增强基层凝聚力，有效提升农村党组织的领导核心作用，推进了农村依法治理。  

抓好农村党建工作是农村治理法治化的重要保证  

《求是》杂志社办公室副主任兼《求是》内参编辑部主任刘玉辉  

办好农村的事情关键在基层党组织。浙江省、宁波市紧紧抓住党组织政治功能推进农村基层党组织建设，就是抓住了要害和根本。改革开放30多年来，浙江省和宁波市在经济社会发展方面创造了很多经验，在强化基层党组织政治功能方面也先行探索，给全国其他地方提供了宝贵借鉴。  

宁波市委把三农现代化融入到农村基层党组织现代化进程，把农村党组织的现代化作为农村全面小康社会和现代化建设的核心抓手，具有战略意义。当前必须以农村基层党组织的现代化来推进基层治理的现代化，以战略思维实现对农村基层组织的战略引领，以政治定力来应对文化的多元化，把农村基层党组织建成我们党推进农村现代化建设的坚强堡垒。  

推进中国农村治理法治化，首要问题是推进农村基层党组织的法治化，这就必须不断创新和完善农村基层党组织的运行模式和工作方式。宁波市委普遍推行“四会联动制约”模式和机制，还有“党建+”的模式，就是一个创新，具有借鉴和推广价值。  

怎样在广大农村确立法治意识、规矩意识、制度意识，是基层社会治理的一大难点。要不断推进农村基层党建制度创新，通过持续推动农村党组织的法治化建设，带动农村整体社会治理法治化水平的不断提高。  

培育健康向上、积极进取的乡村文化，使之成为农村发展的传承之本。农村的改革和发展最持久的力量源泉在文化，搞好中国农村的社会治理，必须在培育农村文化上久久为功。宁波很多农村地区能让人感受到一种朝气蓬勃、积极进取的时代文化元素和健康向上、和谐友善的乡村文化气息。  

把加强党的领导贯彻农村依法治理始终  

中央组织部党建研究所副巡视员赵新茹  

坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。其中，加强党的领导最关键。农村基层是我国法治建设的重要环节，也是薄弱环节，离开党组织的坚强领导，农村治理法治化就难以有序推进。浙江省委、宁波市委对此始终有清醒认识，明确了基层党组织的引领方向和路径，确保党组织领导核心作用贯彻到法治建设各层面。  

建立健全以基层党组织为领导核心的村级治理体系和治理架构。推进基层治理法治化，必然要求健全与国家治理体系和治理能力现代化相适应的基层治理领导体制。宁波构建以村党组织为领导核心，村委会为主体，村务监督委员会、村经济合作社、驻村单位、群众团体、社会组织共同参与的村级治理架构，有利于调动整合各方，形成推进农村治理法治化合力。  

加强以村民自治制度为基础的村级各项法规制度建设。宁波推广实施“五议两公开”，全面深化村务监督委员会制度，形成了象山“和村惠民四步法”、宁海“小微权力清单”等做法，为推进基层治理法治化提供了制度保证。  

深化服务型基层党组织建设，在服务中体现党的政治优势。基层治理法治化要始终保持党和人民群众的血肉联系，必须将基层党组织的政治功能和服务功能有效结合。宁波通过“双带双走”、“走亲连心”等活动，实现了“走村不漏户、户户见干部”，在服务中增强了基层党组织的凝聚力和感召力。  

提升农村党员干部依法办事能力，加强基层法治机构和法治队伍建设。基层法治工作面广量大、情况复杂，法治工作力量和人员必须逐步向基层充实和延伸。宁波推进社区民警专职化，实现一村一法律顾问等做法，都很值得推广。  

农村依法治理重在破解五个难题  

中央社会主义学院原副院长、教授甄小英  

从治理结构体系来看，要解决治理主体是谁，以及治理主体关系这两个问题。宁波在农村治理中充分发挥党委、政府、人大、政协、社会组织、人民团体等多元主体作用，体现了现代治理的特点，解决了农村治理谁来引领，如何引领和引向何方的问题。注重改进农村党组织领导方式，制定村级组织运行规则，既防止了党组织包揽天下的弊端，又避免了村党组织和村委会、村务监督委员会搞成“三驾马车”。  

从治理功能体系来看，要解决党组织作用的充分发挥问题。宁波在农村治理中强调党组织的动员、组织、监管、服务、配置等功能，具有现代的治理功能体系一般特点，如深化“网络化管理、组团式服务”，既是基层党组织联系服务群众、了解民意、化解矛盾、完善社会管理的探索，也是发挥社会动员功能和社会组织功能的有效方式。  

从制度体系来看，要解决如何保障制度有效运转的问题。宁波把健全规范农村基层权力制度作为农村推进现代化、法治化的关键举措之一，比如限入、确权、立规等，通过科学的方式规范农村治理法治化。  

从治理方法体系来看，要解决靠什么手段、方法进行治理的问题。宁波在农村治理法治化进程中形成了以法律、行政、经济、道德、教育、协商为主要内容的治理方法体系，特别强调德治法治自治，教育基层干部学法懂法用法，教育村民尊法守法。始终按照党员群众建议来完善决策，使农村治理和村民自治健康发展。  

从治理运行体系看，要解决治理体系采用何种方式和路径运转的问题。宁波采取自上而下、自下而上、横向互动等方式，理顺了市县乡村关系，通过自下而上的创新实践，减少了改革的风险和成本；通过加强不同领域、不同组织、不同群体的横向联系，整合资源、形成合力。  

牢牢把握和坚持农村治理法治化四条主线  

中央组织部研究室综合处处长孙伟  

牢牢把握和坚持农村基层党组织领导地位这个最根本的保证。推进农村治理法治化，不能动摇农村基层党组织的领导地位，不能削弱农村基层党组织的战斗堡垒作用。浙江提出农村治理法治化必须由基层党组织领导；宁波强调充分发挥农村基层党组织的统领作用，都很好体现了这一要求。  

牢牢把握和坚持民主治理这个关键。农村治理法治化必然要求民主治理，把权力关进制度的笼子。宁波在这方面探索丰富，成效明显，特别是象山“和村惠民四步法”、宁海“小微权力清单”、江北“六议三公开”、鄞州“五事同堂”等制度，很好地体现了这些精神和要求。余姚“小板凳工作法”、慈溪“圆桌夜谈”等做法，也很有特色。  

牢牢把握和坚持提高基层干部依法办事能力这个基础。推进农村治理法治化，提升基层干部的法治素养和能力十分迫切。宁波坚持以法治标准选人、以法治内容育人、以法治要求管人，通过实施“领头雁”工程、把依法履职作为村干部任职要求、严肃查处基层干部违法违纪行为等措施，倒逼村干部提升法治观念和依法办事能力。  

牢牢把握和坚持顶层设计和基层探索相结合这个重要方法。推进农村治理法治化是系统工程。从浙江和宁波的实践看，做到了自上而下和从下到上有机结合，抓好顶层设计，鼓励基层创新。  

基层党建应具有鲜明时代特征  

中国社会科学院马克思主义研究院马克思主义中国化研究部主任金民卿  

宁波在基层党组织建设、农村治理方面，很好地体现了基层党建工作的特点。基层党建有其特殊性，具有复合型的特点，要求与各项工作相互融合，互动推进。宁波在抓基层党建过程中把基层经济发展、基层社会治理等方面很好地有机结合起来，把党组织和社会引领的要求很好地统一起来，体现了基层党组织建设的规律性。  

宁波基层党建很好地体现了党建工作与时俱进的要求。党建是实实在在的工作，要求基层党建随时跟上。宁波在党建工作中坚持与时俱进，与党中央的要求跟得紧，与时代发展要求贴得紧。“互联网+”概念提出后，宁波各级党组织就把“党建+”理念运用到实践中，把党的政治引领、制度引领和思想引领，与基层民主选举、权力规范、区域管理和服务规范等结合起来，体现了鲜明的时代感。  

宁波抓基层党建过程中突出地体现了实践创新、理论创新“两新互动”的特点。宁波在党建方面实现了实践创新和理论创新的互动，既有经验的概括，把工作中很多新的东西提炼出来，从一个村推广到一个镇再推广到一个县和一个市；也有模式概括，如前些年就提出和开展了区域化党建等。宁波注重在实践创新中进行理论总结和提炼，为我们党整体的理论创新提供了基层思考，积累了丰富素材。